Posted by: anotherworldip | 06/22/2013

pepeNun

Hospital Borda, Buenos Aires, julio de 2011 (Sub.coop)

UN RÉGIMEN FISCAL QUE GENERA DESIGUALDAD

La originalidad argentina

Por José Nun*

 

El mayor desafío de Argentina es revertir la desigualdad económica, impulsando una fuerte redistribución progresiva del ingreso, principalmente a través de la captación fiscal. Para ello es fundamental poner en práctica una reforma estructural del sistema impositivo, impidiendo un retroceso que convierte al país en un caso único en el mundo.

esulta bastante curioso, decía Ludwig Wittgenstein, que uno pueda “ver” una interpretación. Y, sin embargo, “vemos” interpretaciones todo el tiempo. En un desocupado, por ejemplo, un neoliberal “ve” a alguien con pocas ganas de trabajar y un socialista, a una persona que necesita ayuda. De manera parecida, un par de editoriales recientes de la revista conservadora británicaThe Economist nos han explicado que una cosa es el intervencionismo estatal y otra, el pragmatismo. Para que se entienda: que el Estado se dedique a rescatar bancos dedicados a la especulación o empresas inmobiliarias que estafaron al público no debe ser “visto” como intervencionismo sino como pragmatismo.
En forma análoga, si sólo se dirige la mirada al período 2002/2010, la brecha de ingresos entre el 10% más rico y el 10% más pobre de la población argentina se redujo en un 30%. Pero si la comparación parte de 1975, esa brecha se amplió casi 3 veces y sigue creciendo (y todo esto sin considerar la notoria magnitud de los ingresos que el decil más próspero omite declarar). Pasa que también las diferencias que percibimos y los significados que les damos son producto de interpretaciones. Claro que, en cualquiera de las alternativas, no hay duda de que hoy es perentorio buscarle remedio a la desigualdad económica imperante y que el camino más seguro para hacerlo es impulsar una fuerte redistribución progresiva del ingreso. Se trata de sacarles a unos para darles a otros a través de un proceso que debe centralizar necesariamente el Estado. Para ello éste cuenta con una herramienta fundamental que es el gasto público. Sólo que para poder gastar (por ejemplo, en obras de infraestructura o en programas sociales), debe antes disponer de fondos.
¿Cómo puede conseguirlos? Hay básicamente tres maneras. La principal es, por lejos, la recaudación de impuestos. Las otras dos son, por un lado, las eventuales ganancias que generen las empresas públicas y, por el otro, el endeudamiento interno y/o externo. En síntesis: redistribuir ingresos para promover una mayor igualdad implica hoy en Argentina plantearse no sólo la cuestión del gasto público sino también el problema de la captación fiscal de los recursos que hagan falta. Es a este tema que estarán dedicadas las reflexiones que siguen.

1 Desde los tiempos de la Revolución Francesa, se distingue entre la progresividad y la regresividad de un régimen tributario. La primera supone que, en términos de justicia social, los gravámenes sean proporcionales a los ingresos de modo que pague más el que más tiene y que el que no tiene, no pague.
Se trata de un punto fundamental pues, a ese fin, no basta simplemente con un aumento en la percepción de impuestos por más que se incrementen así los fondos disponibles. Una mayor igualdad depende de laestructura de la política fiscal mucho más que del nivel de la recaudación. Imaginemos, por ejemplo, el caso de un subsidio a los alimentos que consumen los sectores más pobres que fuera financiado en gran parte por ellos mismos a través del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA). El efecto redistributivo del subsidio sería probablemente nulo.
Dicho de otra manera, el mayor o menor impacto redistributivo del gasto público comienza por el diseño mismo del sistema tributario que se aplique. Por desgracia, en nuestro país (y en varios otros de América Latina), los impuestos en su conjunto acaban casi siempre no disminuyendo sino, peor aun, aumentando la desigualdad. Claro que es raro que se hable de esto porque, entre otras cosas, los beneficiarios de la situación y sus “expertos” se empeñan en presentar el asunto como tan complejo que el ciudadano común no estaría en condiciones de entenderlo y, por añadidura, a muchos políticos les conviene “mirar” hacia otro lado.

2 En lo que más importa aquí, desde mediados del siglo XX hasta ahora la estructura tributaria argentina ha avanzado escasamente en materia de reformas tendientes a mejorar la distribución del ingreso. Por el contrario, gran parte de las medidas adoptadas tuvieron efectos regresivos. Llama la atención que cincuenta años atrás esa estructura fuese más parecida a la del mundo desarrollado que a las del resto de las naciones de América Latina; que el impacto distributivo de la acción fiscal resultara entonces muy superior al actual, y que existiese también una mayor igualdad. El retroceso que se produjo nos convierte en un caso bastante único en el mundo.
Sucede que una de las desafortunadas originalidades argentinas consiste en haber pasado de la estructura tributaria progresiva que instaló el primer peronismo (paga más el que más tiene) a la estructura regresiva que montó la última dictadura militar (paga menos el que más tiene) y que todavía sigue en pie, compensada parcial y coyunturalmente por las retenciones al agro y otros gravámenes. Veamos, a modo de ilustración, algunas de sus características más llamativas.
Los beneficiarios del exitosísimo modelo primario exportador que se aplicó en Argentina desde fines del siglo XIX se ocuparon de preservar muy bien sus rentas, mientras hacían que el Estado se endeudase. De ahí que recién en 1930 se introdujera en nuestro país el impuesto a las ganancias –llamadas por entonces “réditos”–. Pero hubo que esperar otros veinte años para que el tributo adquiriese alguna importancia, que fue perdiendo después. Tanto es así que recién en el año 2000 volvió al nivel de 1952 (3,4% del PIB).
Pero hay algo todavía más grave y es el modo mismo en que se recauda este impuesto, o sea, su estructura. Y esto al punto de que especialistas como Oscar Cetrángolo o Juan Carlos Gómez Sabaini “ven” seriamente afectada su progresividad. Y tienen razón.
Para entenderlo, el primer paso consiste en advertir que la mayor parte de lo que se percibe por este rubro no lo abonan las personas físicas sino las sociedades comerciales. Después, es preciso tener en cuenta que, dado el alto grado de concentración económica que existe en Argentina, abundan las ramas dominadas por muy pocas empresas, que actúan como formadoras de precios (1). La consecuencia es que, toda vez que pueden, les trasladan el tributo a sus compradores a través del precio que les fijan a los bienes y servicios que proveen. O sea que, por vía directa o indirecta, el impuesto lo terminan pagando muy frecuente y paradójicamente los consumidores finales.
La pregunta obvia es si acaso no ocurre lo mismo en los países desarrollados. Si ponemos a un lado los temas nada menores de las alícuotas y de la evasión (que suele ser allí cuatro o cinco veces inferior a la nuestra), la respuesta debe ser afirmativa. Pero la diferencia crucial es que, por lejos, el impuesto a las ganancias que pagan las personas físicas constituye en esos casos el componente decisivo desde el punto de vista de la progresividad. Alcanza con decir que, entre nosotros, este componente ronda apenas el 30% del total que aporta el tributo frente al 72% que, en promedio, recogen por idéntico concepto las naciones avanzadas. (En Estados Unidos, por ejemplo, el 60% de la población económicamente activa paga ganancias; en Argentina, sólo un 4%). Más aun: incluso el promedio latinoamericano (40%) es superior al argentino y en Brasil y Chile alrededor de dos tercios de la recaudación por este tributo proceden de las personas físicas.
¿Cómo hemos llegado a esta situación? Gracias a las numerosas exenciones que benefician a las rentas del capital que poseen los individuos, tales como las que se generan por la compraventa de acciones, por los dividendos, por las transacciones financieras, por los intereses de los títulos públicos, etc. Varias de estas desgravaciones fueron eliminadas en Brasil, Chile, Uruguay, Colombia, México y Paraguay y no rigen en casi ningún país desarrollado.
En términos redistributivos, el problema es doble. En primer lugar, en lo que hace al volumen global de los aportes por ganancias (sociedades y personas físicas) medido como porcentaje del PIB, la media de los países avanzados es casi tres veces superior a la nuestra, aunque ésta haya aumentado en los últimos años al 5,5%. Y, a la vez, la propia composición del tributo restringe considerablemente sus alcances progresivos. Ocurre que incluso aquel magro 30% que contribuyen las personas físicas mejora sólo en parte la progresividad del impuesto.
¿Por qué? Porque quienes no pueden eludirlo son los trabajadores en blanco ya que se les deduce de su salario. De resultas de esto, un 80% de lo que se cobra por ganancias personales proviene de los salarios y sólo el 20% restante corresponde a otras fuentes. Se entiende que, en un contexto inflacionario como el actual, los sindicatos reclamen que se eleve el mínimo no imponible a partir del cual los trabajadores deben pagar. Lo sorprendente es que no digan una palabra acerca del modo mismo en que opera el tributo en nuestro país y, peor todavía, que algunos dirigentes gremiales hayan pedido su eliminación lisa y llana.
A todo lo cual se suma el gravísimo problema de la evasión, que se estima en bastante más del 50% (según un cálculo oficial conservador, en 2010 los depósitos en el exterior no declarados superaban el 36% del PIB). Si se le añade a esto la elusión fiscal (uno de cuyos signos más ostensibles es la proliferación de fideicomisos), la conclusión que se impone es que, entre nosotros, una parte sustancial de este impuesto simplemente no se recauda.

3 Las ilustraciones de eso que llamé la “originalidad argentina” podrían multiplicarse (2). Así, es ínfimo lo que se percibe en concepto de gravámenes patrimoniales. El impuesto sobre los bienes personales aporta escasamente un 0,6% del PIB, o sea entre 15 y 20 veces menos que la media de los países desarrollados. En cuanto al impuesto inmobiliario que recaudan las provincias, su magnitud fue descendiendo desde la crisis del 2001 y todavía es inferior al 0,5% del PIB. Además, la última dictadura militar abolió el impuesto a la herencia y hasta ahora no ha sido restablecido (salvo desde 2011 en la provincia de Buenos Aires).
Como contrapartida, un tributo indirecto y regresivo como el IVA tiene una elevada alícuota general del 21% y, cuando se le suman los impuestos a las ventas que cobran las provincias, el total de los gravámenes al consumo más que duplica lo que se recauda por ganancias y por impuestos patrimoniales, afectando sobre todo a los sectores de menores ingresos. No sólo esto: entre quienes embolsan esos pagos, uno de cada dos después no los liquida al fisco.

4 Dos reconocidos especialistas, en un importante estudio basado en datos del INDEC de 2010 (sobre cuya calidad ellos mismos previenen), parecerían contradecir algunas de mis afirmaciones (3). De acuerdo a sus cálculos, existiría en el país una redistribución del ingreso “levemente progresiva”. Pero esto se debe fundamentalmente al aumento y recomposición del gasto público que, entre 1997 y 2010, varió del 30,3% al 45,5% del PIB. Gracias a ello, las partidas otorgadas a educación pasaron del 2,9% al 4,4% del PIB; las de salud, del 4,6% al 6,3%, y las asignaciones familiares, del 0,6% al 1,2%.
No obstante, insisto, la estructura de fondo del sistema impositivo no ha sido modificada. Desde luego, hubo que apelar a una serie de medidas fiscales que hicieran posible por lo menos en parte un incremento como el mencionado. Es lo que ha ocurrido, ante todo, con la incorporación de los derechos de exportación (retenciones) y del impuesto sobre débitos y créditos bancarios que, sumados, representan un 4% del PIB. Después, se incrementó la participación del impuesto a las ganancias al ampliarse su base en virtud de la suba de los ingresos y de la inflación; y se eliminó el régimen de capitalización individual para el sistema de seguridad social.
Pero cito a Rossignolo: “La evolución de los ingresos tributarios no sólo ha estado sustentada en la favorable evolución de los gravámenes tradicionales (ganancias, IVA y otros) sino también en los recursos generados por una serie de gravámenes cuya permanencia en el largo plazo resulta difícil justificar, y que necesariamente requerirán ser reemplazados por otros tributos que respondan a los objetivos indicados de transparencia, equidad y simplicidad”. O sea que no ha habido hasta ahora una modificación orgánica del régimen fiscal que genera desigualdad. Por eso agrega el mismo autor: “Será necesario que se vaya abandonando poco a poco el uso de gravámenes transitorios y que la recaudación fiscal se sostenga sobre instrumentos de mejor calidad y recurrencia a lo largo del tiempo”.
Más todavía cuando los ajustes practicados no han sido óbice para que: (a) el 20% más pobre de la población continúe soportando una presión tributaria mayor que la que recae sobre el 10% más rico, y (b) las cargas sobre el consumo interno superen en más de un 50% a los impuestos sobre las rentas (incluidas las retenciones). En síntesis: se torna “visible”, espero, que promover una mayor igualdad que sea sustentable en el tiempo exige poner en práctica cuanto antes una profunda reforma impositiva.

5 No es fácil hacerlo, sobre todo si se le pretende dar a esta reforma el carácter orgánico que requiere. Su sola mención pone de inmediato en estado de alerta a los sectores que serían afectados y no suscita necesariamente el apoyo de quienes resultarían favorecidos. Me explico.
Parodiando una conocida propaganda, aquí y en todas partes la elite económica está siempre “custodiada por expertos”. Y una de las principales tareas de estos custodios es anticiparse e impedir cambios normativos que la perjudiquen o, si no pueden evitarlos, movilizarse para quitarles filo. (Baste como ejemplo el escándalo que acaba de producirse en la provincia de Buenos Aires debido al revalúo de los inmuebles agrarios y al aumento del Impuesto Inmobiliario Rural. Esa actualización, por demás módica, es la primera que se hace en quince años; y en cuanto al gravamen mismo, no afecta para nada a casi dos tercios de los predios rurales y, en los hechos, sólo una tercera parte de aquel revalúo incide sobre la base imponible. No obstante, se desencadenó una agitación mayúscula y la protesta continúa).
A la vez, el respaldo popular a las reformas nunca es inmediato debido a todas las instancias que deben sortear antes de plasmarse en beneficios sociales concretos. Para retornar a lo ya dicho, son reinterpretaciones de la realidad que tardan en “verse” porque, en el mejor de los casos, el procesamiento e implementación de las medidas integrales a las que me refiero demanda un par de años.
Este último es uno de los motivos por los cuales tanto los gobernantes como buena parte de los políticos absorbidos por el día a día suelen hablar de la reforma fiscal pero no se empeñan en llevarla adelante: saben que los obstáculos son muy grandes y no tienen ninguna certeza de que serán ellos quienes cosechen los frutos del esfuerzo. Además de que, como viene de sostener convincentemente Colin Crouch, en el capitalismo contemporáneo las grandes corporaciones no son parte del mercado sino del sistema político (4).
De ahí que una de las tareas urgentes e imprescindibles a cumplir sea el esclarecimiento de la opinión pública. Hay que sacar a la luz, para que se “vean”, los aspectos regresivos de nuestra actual estructura fiscal. Alcanza con descorrer el velo para advertir que ni sus causas ni sus efectos son tan inaccesibles para el ciudadano medio como se imagina. Sólo de este modo, genuinamente democrático, podrán crearse las condiciones para que la reforma tributaria se vuelva un reclamo popular difícil de desoír.

1. En las últimas dos décadas, las 200 empresas de mayor facturación en el país aumentaron en un 40% su participación en el valor bruto de la producción nacional; 117 de ellas son grandes firmas extranjeras que dan cuenta del 60% de las ventas de ese segmento. Véase Daniel Azpiazu, Pablo Manzanelli y Martín Schorr,Concentración y extranjerización. La Argentina en la posconvertibilidad, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2011.
2. Véase José Nun, La desigualdad y los impuestos. Introducción para no especialistas, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2011.
3. Jorge Gaggero y Darío Rossignolo, El impacto del presupuesto sobre la equidad. Argentina 2010, Documento de Trabajo Nº 40,
CEFID-AR, Buenos Aires, septiembre de 2011.
4. Colin Crouch, The Strange Non-Death of Neoliberalism, Polity, Cambridge, 2011. De próxima publicación en Capital Intelectual.

* Fundador y director honorario del Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de General San Martín. Ex secretario de Cultura.

© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur

 

fuente: http://www.eldiplo.org/archivo/159-como-china-esta-cambiando-el-mundo/la-originalidad-argentina


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